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宏福苑火災造成168人死亡。事隔約11個月，獨立委員會報告於2026年10月29日公布，提出120項建議。政府同日宣布全面改革，包括成立「樓宇維修支援及服務局」，主導支援業主驗樓、安排維修及處理招標工作。
報告的核心結論，是私人公司的嚴重失職及刻意規避監管，遇上政府長期存在的制度漏洞、危機意識不足及執法鬆懈，最終釀成災難。委員會更指出，相關部門若妥善履行職責，確實有可能在火災前糾正不當行為，消除危險。
因此，除了追究今次事故的責任，另一個問題同樣需要回答：要求政府為樓宇維修實質把關的聲音，十多年前已經出現，為何今天認為可行的措施，當年卻被視為不宜推行？
撰文: Henry 資料更新日期: 2026年10月29日
宏福苑火災調查報告重點：多重安全防線同時失效
獨立委員會報告分為兩冊、共16章，調查工作包括30場聽證會，聽取80名事實及專家證人口述證供，並審視逾百萬個檔案。
報告涵蓋兩大範疇：一是火災成因、火勢蔓延、重大傷亡及救援工作；二是大型樓宇維修工程涉及的圍標、利益衝突及制度問題。公開版本部分內容被遮蓋，以避免對相關刑事檢控產生不恰當影響。
火災成因：熱源引燃物料，危險工序加劇傷亡
報告認為，火災極有可能由一個熱源，很可能是一根香煙，點燃宏昌閣平台上的紙質物料，引起悶燒。
但火災發展成大規模災難，涉及多項人為因素，包括：
- 工人在地盤吸煙，以及垃圾和可燃廢料堆積。
- 使用非阻燃棚網、帆布及發泡膠板等不安全物料。
- 在逃生樓梯間開設生口，破壞防火保護。
- 不合資格人士不當操作消防裝置，令警報及消防系統失效。
這些因素分別影響起火風險、火勢蔓延及居民逃生機會，不能只以單一物料或單一操作失誤解釋整場悲劇。
責任認定：宏業、鴻毅須負主要責任，四個政府部門亦有責
委員會嚴厲批評總承建商宏業、工程顧問鴻毅、相關管理人員及註冊檢驗人員，認為他們須為火災及嚴重傷亡負責。
報告指出，宏業及鴻毅的行為並非純粹疏漏或疏忽，而是明知存在風險，仍無視居民投訴，使用不安全物料及工序，並透過掛名專業人士及文件安排製造合規假象。
政府方面，屋宇署、獨立審查組、消防處及勞工處亦被認定應負部分責任：
| 部門 | 報告主要批評 |
|---|---|
| 獨立審查組 | 缺失涉及政策及運作，執法態度鬆懈，責任較屋宇署大。 |
| 屋宇署 | 未能妥善履行相關監督職責，存在規管疏漏及系統性盲點。 |
| 消防處 | 未能妥善評估及消除火警風險，對消防裝置關閉的監管不足。 |
| 勞工處 | 處理吸煙及物料安全投訴未如理想，但相對其他三個部門責任較輕。 |
這些是委員會的責任認定，不等於法院的刑事定罪。報告亦區分了消防處的事前監管缺失，與前線消防員在火災中的英勇救援表現。
居民曾發出警告，投訴卻未能消除危險
報告的重要發現，是不少安全隱患早已被居民察覺，並向不同部門反映。
委員會指出，沒有政府部門就各項消防安全問題承擔主體責任，投訴在部門之間流轉，最終未獲妥善解決。
更關鍵的是，委員會認為，相關政府部門若有足夠危機意識、堵塞制度漏洞及妥善處理投訴，確實有可能在火災前糾正私人公司的不當行為，修正或消除火警危險。（第一冊，摘要第20至28段）
這使今次調查不只關乎誰違規，也關乎為何既有監管制度未能在危險演變成災難前發揮作用。
120項建議涵蓋甚麼？從消防安全到防圍標制度
報告附件1列出120項建議，既包括立即減低風險的措施，也包括長遠制度改革。部分是委員會提出的建議，部分則支持政府已提出的改革方向，不能一概視為已經落實。
| 改革範疇 | 主要方向 |
|---|---|
| 減少火災風險 | 限制高風險位置使用可燃臨時物料，多幢屋苑分階段進行外牆工程。 |
| 保護逃生途徑 | 原則上禁止在逃生途徑開生口，改善防火屏障及窗戶耐火性能。 |
| 消防裝置管理 | 強化停用審批、限期及通報制度，引入責任人及管理層責任。 |
| 測試及實地巡查 | 突擊巡查、核實測試證書，確保送驗與實際使用物料一致。 |
| 專業監督及紀律 | 要求重要階段親自監督，改革續牌、紀律處分及違規資料共享。 |
| 防圍標及業主支援 | 建立預審名單、加強獨立審核，識別異常報價及利益衝突。 |
| 授權票及大廈管理 | 限制持票數目、公開授權資料、加強真確性核查及研究電子投票。 |
| 救援及跨部門協作 | 改善疏散、求助資訊傳遞及消防員入場程序，持續監察改革成效。 |
報告顯示，消防安全與招標制度並非互不相關。若業主無法選到可靠、獨立而盡責的顧問及承建商，後續物料、施工及監督安排，都可能受到影響。
但這也不代表120項建議全部早已有人提出。要判斷哪些改革曾被擱置，仍須逐項比對歷年倡議及政府回應。
樓宇維修支援及服務局將提供甚麼服務？
政府在10月29日記者會公布，樓宇維修支援及服務局將接替市建局，提供更深入的樓宇維修支援。
服務包括編制顧問及承建商預審名單、預先招聘及指派驗樓顧問，以及代辦工程監督顧問和承建商的招標、評標及推薦工作。
施工期間，服務局亦會協助檢視監督顧問的履約表現；工程範圍或費用若有重大變更，則向業主提供意見。
申領政府維修資助的業主須使用全流程服務；其他業主可免費取得預審名單、招標及合約範本，以及過往工程造價資料。
這些安排回應了一個長期問題：政府要求業主履行樓宇維修責任，但一般業主缺乏工程、法律及招標知識，難以獨力識別有組織的圍標及利益輸送。
2015年，政府為何拒絕另設監管機構？
這個困境並非宏福苑火災後才被發現。
2015年11月25日，時任署理發展局局長馬紹祥回覆立法會提問時，已承認樓宇維修圍標可能涉及法團、管理公司、維修顧問及少數業主串謀，甚至有貪污和三合會參與。
當時亦有政黨建議成立獨立監督機構，由機構委派前期工程顧問，聯同獨立會計師處理招標。
政府的回應，主要有四個理由：
| 當年的理由 | 政府當時的立場 |
|---|---|
| 已有執法部門處理 | 警方、廉署及競委會按現有權力執法，比另設機構直接有效。 |
| 可能出現職能重疊 | 新機構未必能改善既有部門分工。 |
| 難以介入業主爭議 | 樓宇維修往往涉及法團及業主之間的管理糾紛。 |
| 行政成本或轉嫁業主 | 新機構的開支可能增加維修成本。 |
政府因此表明，沒有計劃就樓宇維修成立獨立監管機構，並強調招標、委聘顧問及承建商是業主責任。
換言之，當年的政策選擇，是主要依靠現有部門執法、業主參與，以及業主自行監察受聘人士。
民間要求實質監管，並非今天才開始
香港測量師學會早於2014年已提出成立樓宇維修工程監管局，2016年再次促請政府考慮。
學會提出的過渡方案，亦包括建立顧問及承建商名單、訂立申請及剔除條件、制定服務標準，以及發表市場資訊。這些方向，與今天預審名單及加強業主支援的安排，有值得比較之處。
同一時期，翠湖花園天價維修工程圍標案亦揭示，問題可以涉及顧問、建築公司、管理公司及法團成員之間的利益安排。工程公司前東主丘瑞田於2016年9月29日，因相關串謀行賄案件被判監35個月。
因此，業主欠缺專業知識、顧問獨立性成疑，以及業界可能出現合謀串連，早已是公開討論的問題。
11年前後，政府把關取態有何不同？
2015年與2026年的制度不能直接畫上等號，但有三項轉變尤其清楚。
由業主自行挑選，轉為專責機構指派及篩選
當年政府認為，不宜由獨立機構代業主委派前期工程顧問。
今天的安排，則是由服務局預先招聘驗樓顧問，再指派予業主，並透過預審及評標程序，協助選擇其他服務提供者。
這反映政府承認，僅提供資訊、要求業主自行選擇，未必足以應對專業及資訊上的落差。
由提供支援，轉向介入關鍵採購及施工節點
新的服務不只提供範本或一般建議，還包括代辦招標及評標，並在工程範圍或費用大幅改動時向業主提供意見。
業主仍須履行維修責任，但政府設立的機構，將在更關鍵的環節承擔把關角色。
由擔心行政成本，轉為投入公帑支援
政府表示，今年財政預算案已預留3億元，其中1億元作啟動資金，另外2億元用於使用服務業主的費用減免。服務局將以合理收費提供服務，長遠目標是自負盈虧。
這並不代表成本問題已消失，而是政府今天願意以公帑及新機構安排，處理過去被視為阻礙的問題。
需要交代的是：這個政策判斷，為何不能更早作出？
新服務局不等於當年倡議的法定監管局
政府宣布成立的樓宇維修支援及服務局，是由財政司司長法團全資擁有的非法定公司，並非當年倡議的法定監管局。
因此，不能說政府已完整採納十一年前的方案，也不能假設新服務局本身擁有警方、廉署或其他法定監管部門的調查及執法權。
真正值得比較的，是政府角色的轉變：過去強調業主自行委聘、現有部門已可處理；今天則認為需要專責機構，主導支援及介入關鍵程序。
架構不同，並不能取代對過往政策選擇的交代。
120項建議之後，還要回答哪些問題？
獨立委員會提出120項建議，不代表政府已經全部採納，更不代表措施已全部生效。
評估改革成效，不能只看成立了多少新機構、公布了多少新措施，還須追問：
- 預審名單能否識別關聯公司、掛名專業人士及有問題的經營者？
- 顧問與承建商的獨立性，會由誰實際核查？
- 居民提出安全或招標投訴時，哪個部門須負責跟進到底？
- 服務局發現異常報價、可疑工程變更或失職時，會如何介入及轉介？
- 政府會否公開改革時間表、成效指標及未採納建議的理由？
宏福苑火災後的改革有其必要。但政府除了交代未來會做甚麼，也應回答過去為何沒有更早做。
假如政府早已知道一般業主難以對抗有組織的圍標，為何仍長期把主要把關責任交給業主，以及依賴業界自行申報和專業操守？
當年的困難，哪些至今仍然存在？哪些其實一直可以透過政策、資源及制度安排處理？
這些問題，不能在新機構成立後便告結束。
